北京中建政研信息咨询中心项目总监 宋志宏
本文以城市地下综合管廊工程为例，阐述PPP模式结合EPCO方式在应用过程中的主要操作理念与应对措施。一、推动PPP项目应用EPCO方式的举措
城市地下综合管廊严格地说它已不再属于传统意义上的公共基础设施的范畴，由于存在廊道内部的照明、通风、排水、警情处理等正常使用管理要求以及各种入廊管线的开闭、切换；压力、流量、温度、湿度、电流、电压等调控；供水水质、管道内腐蚀性物质监测；继电保护、管线介质流不中断检修等操作运营要求，综合管廊已成为实实在在的有着工艺操控特征的构筑物，是一个呈线性体系特征的完整的生产运营系统，因此可以把它等同于独立的工业系统来看待，这样的话，作为一个整体工程，它在建设期除了需要设计和施工外，天然具有了装备、材料采购的需求，竣工试验和竣工后试验的需求，从而形成了EPC完整的工作链。
具备EPC完整工作链的建设项目当然适用于工程总承包方式完成建造。
1.1 从规划、可研阶段就要为应用PPP—EPCO方式创造条件
1）综合管廊工程规划编制
①资质要求
城市地下综合管廊的工程规划编制单位目前还没有特别的资质要求。但是综合管廊作为影响城市区域地下空间利用、道路及沿线建筑发展规划、区域人口和服务需求发展规划、城市整体景观等的大型线性地下构筑物，且涉及给水、排水、燃气、热力、电力（含城市照明）、通讯（含广播电视、交通讯号、城市监控）、工业等多种行业管理部门，以及发展和改革、工业和信息、国土、规划、财政、审计、城市交通、园林、水务、公安、消防、人防、安全监督、质量监督、环保、文物等多个政府职能部门，因此承担这样的工程规划的单位必须具备一定的资格和能力。
可参照乙级城市规划编制单位的资质要求进行遴选。
②工程规划的编制条件
综合管廊的工程规划原则上应结合当地城市总体规划和各类专业管线控制性详细规划组织编制。因此地方人民政府应在提出建设城市地下综合管廊的设想之前要提前编制完成城市总体规划，继而编制完成综合管廊覆盖区域的各专业管线控制性详细规划。鉴于城市地下综合管廊是今后一段时间内政府重点投入的基础设施，因此，地方人民政府应统筹安排，动员城市给排水、燃气、热力、电力、通讯等行业管理部门抓紧编制本行业地下管线控制性详细规划，尤其是对高强度开发区和管线密集区这种适宜综合管廊建设的区域，宜率先完成地下管线修建性详细规划或控制性详细规划的编制，不要到了需要编制综合管廊工程规划时，还拿不出基础数据，影响地方经济发展。
③规划的路由选择
《综合管廊规划编制指引》第八条要求：“管廊工程规划应统筹兼顾城市新区和老旧城区”。但是目前规划区域大多选在城市新区。这会出现两个突出问题：一是不能根本上发挥综合管廊的现实效益。老旧城区过去陈旧的、凌乱的各类管线大量存在，管线爆裂或断损事故随时可能发生，所以对马路拉链和城市生命线安全问题起不到任何正面效果。二是综合管廊建在城市新区，管线用户规模是要随人口聚集而逐步放大的，达到设计容量将是一个相对漫长的过程，这势必影响入廊费和管线运营费的收取，不说综合管廊综合效益难以发挥，单就社会资本回收投资和取得合理回报就难以保证，这将极大地影响PPP模式的应用。
③适宜入廊的管线问题
《综合管廊规划编制指引》第七条要求：“管廊建设区域内的所有管线应在管廊内规划布局”。当前适合我国城市入地的管线主要有电力电缆(高压、低压)、通信电缆(包括电信、联通、移动、网通、铁通及有线电视信号等)、燃气、给水、热力、污水和雨水管道等,还有埋藏于道路下的路灯电缆、交通信号指挥线路，如果考虑到城市的发展,可能埋入地下的城市管线还有中水回用管道、供冷管道、垃圾管道、充电桩线缆及其它专用管道(如军用管道等)。通过对已建和在建项目的考察，国内综合管廊中真正纳入的管线种类距‘区域内所有管线’的要求差距还是很大的，分析和建议如下：
a 电力和电信缆线、给水（包括中水、再生水）管道入廊已成共识;
b 热力管道入廊已被接受，但受高温因素干扰入廊仍受掣肘；供冷管道因大型地面制冷设施建设滞后还没有形成规模。冷热两类管道具有鲜明的南北方城市地域特色，应因地制宜，在工程规划中将其有效纳入管廊。
c 雨污水管道入廊争议较大。雨量充沛的南方城市宜将雨水管道入廊并采用压力输送方式；污水管道应该结合综合管廊与城市污水处理厂的区位关系，参照雨水管道压力输送方式纳入综合管廊。
d 燃气管道入廊已被公认可行。入廊阻力来自权属单位。应旗帜鲜明地把燃气管线纳入综合管廊。
2）综合管廊可行性研究报告编制
①综合管廊可行性研究报告应该体现的特点
城市地下综合管廊有别于传统意义上的公共基础设施，而是一套呈带状体系特征的完整的地下生产运营系统，因此要把它等同于独立的工业系统来看待，其可行性研究报告应该遵循相关工业项目的格式要求完成文件编制。
②综合管廊可行性研究报告工作重点
a 项目建设条件及管廊区域工程地质情况研究（包括建设区域地下空间原有管线状况、区域水文地质情况、可行的基础工程实施方案等）
b 综合管廊应用技术研究（包括总地下空间布置原则、管廊内部各类管线平立面布置方案、廊道内各类管线产品标准、技术参数、工艺流程等技术方案；主要建、构筑物的建筑特征与结构方案、各类入廊管线的管道及线缆选型方案、监视监控方案、廊道内的消防、通风、照明、供电、排水、监视监控、标识等附属设施设计）。
c 综合管廊项目实施进度安排（包括实施管理机构、资金筹集安排、技术获得与转让、勘察设计和设备订货、施工准备、施工和生产准备、竣工验收等）。
d 投资估算与资金筹措（包括固定资产投资总额、流动资金估算等地下综合管廊项目总投资估算；资金来源及地下综合管廊项目筹资方案；投资使用计划及借款偿还计划；投资回收期等）。
③ 综合管廊可行性研究报告编制单位选择
当前综合管廊项目前期可行性研究和技术咨询机构很多。基本可以归纳为两大类，一类是综合咨询服务机构，他们擅长在政策解读、市场分析、投资分析、竞争分析、营销计划、管理方案、技术研发等方面提供强大的高端咨询服务。另一类就是常规的工程咨询单位（含具有相应资质的设计单位），他们的特点在于通过对新建项目的市场研究，可明确项目兴建的必要性；通过对项目的工艺研究，可解决技术上的可行性；通过对项目的经济效益研究，可明确项目建设的合理性。由于综合管廊不是新品开发、不是装备制造、更不是产业投资，而是简单实在的生产类工程设施，所以城市地下综合管廊的可行性研究工作选用工程咨询单位来承担更切合实际需要。
工程咨询单位必须依法取得国家发展改革委颁发的《工程咨询资格证书》并凭此证书才可以开展相应的工程咨询业务。工程咨询单位资格分为甲级、乙级和丙级三个等级，城市地下综合管廊可研工作应由甲级工程咨询单位承担。在甲级工程咨询单位中有相当一部分是只做工程咨询业务而没有能力承担工程设计的。相反，在拥有设计资质的单位中却有相当一部分同时具有甲级工程咨询资质。考虑到综合管廊除了具有地下工程特点外还涉及诸多专业管线的选型与设计，其可行性研究阶段建立起的与多种管线权属机构的沟通管道对后续工程设计有着极大地影响，所以为了创造有效衔接两个阶段设计思维的天时地利人和的条件，建议政府机构在甄选可行性研究承担单位的同时把具有相应综合管廊设计资质作为重要考量条件之一，以期接下来的综合管廊工程初步设计仍委托给做过可行性研究的同一家单位，甚至同一班人马接续进行，从而可以大大提高设计质量和设计效率。
④ 综合管廊可研阶段应注意的问题
a 要建立通过可行性研究设计有效控制总造价的政府意识
综合管廊是一种特殊的城市基础设施，它不属于水、电、气等公用事业中直接为社会提供产品和服务的单一基础设施，而是为这些不同类型的公用事业提供一种公共性和基础性服务的综合设施。只有政府有能力推动这一事业的发展，并在过去相当长的时期内由政府单方面出资兴建。
采用PPP模式建设综合管廊，投融资的主体成了社会资本，但PPP项目的社会资本方只是起到了项目融资并承担一定时期内的资金垫付的作用，项目工程费用的承担主体仍然是政府，项目花费的是全体国民的资产，政府必须对它进行造价控制，而可行性研究就是项目前期控制的主要手段之一。
b 正确把握“适度超前”
由于综合管廊工程的设计寿命长达100年，因此对一个百年工程怎么把握“适度超前”的确是一个难题。另外，《城市地下综合管廊设计规范》还没有推出，相关的超前概念没有具体定位，建筑规格标准尚不清晰，这就给综合管廊工程在设计阶段留下了比较大的发挥空间，使得一段时间内可研阶段综合管廊高大上的设计现象频繁出现。
在这种相对不利的情况下，综合管廊可行性研究报告编制单位更应该以科学的态度，站在为全体公民服务的高度量度综合管廊适宜的工程构成,在项目前期就把节约每一分钱的意识贯彻到综合管廊的诸多可行性设计环节中去，以注重设计为根本，取得降低综合管廊工程造价的前端控制效应。
c 综合管廊工程应统筹规划，一次性完成全面设计
完整的城市地下综合管廊工程设计应该包括廊体结构、附属工程、管线设计、管线安装等，但是当前是综合管廊可行性研究中的工程内容只含廊体结构、附属工程和部分管线（主要是给排水），而将行业特征显著的燃气、热力、电力、通讯等管线设计留给了管线权属单位，造成工程设计不完整。
为此,国家应在高级层面上建立沟通协调机制，营造各专业管线权属部门设计机构积极配合设计总览单位的良好氛围，在综合管廊工程可行性研究设计阶段形成高度融洽的设计沟通，避免重大设计漏项，减少重复设计、保证设计的完整性；
可行性研究报告编制单位要有突破自身能力限制的勇气，快速提升自身实力，加强统筹整合力度，提交具备科学性、完整性的城市地下综合管廊可行性研究报告。
d 能共舱的尽量共舱
根据工程量测算，综合管廊断面每增加一个仓室，其土建及附属设施造价就要提高20-25%，同时，相对多仓结构的廊道来说还弱化了运营期管廊集约化管理的功效。
单独设仓主要表现在燃气管道方面。燃气管道纳入综合管廊的危险性主要表现在火灾和爆炸，其最直接的起因即为燃气泄漏及存在火源。在当前的材料技术、监控技术、管理水平条件下，通过对燃气管线本体及管件的泄漏控制，对综合管廊内其他火源的控制及燃气管线发生泄漏后可行的应对措施的实施，燃气管道的危险是完全可以避免和控制的，而当这种控制力足够强大时，管线共舱便是自然的选择。
e 充分考虑综合管廊信息化建设需要
综合管廊信息化管理除了工程本身的相关信息之外，管廊内各种入廊管线的生产管控信息解决方案则是更为重要的。
各种入廊管线不同点位的开闭、切换、分流等操控动作的执行、不同管道的压力、流量、温度等的监视监控；各种线缆中的电流、电压、电磁辐射、接地等的监视监控；对廊道内各类管线及其关键部位的外观巡检与局部详查；保证管线介质流不中断检修的操作要求等，都是综合管廊实现信息化管理的重要内容。
综合管廊信息化管理的要求也是可行性研究报告编制单位提交完整可研报告的一个重要方面。若可研阶段缺失了这方面内容，初步设计将无法深入，在设计阶段实现综合管廊高度信息化管理便会成为空话。
1.2 重点在完成一部好的初步设计
1）综合管廊初步设计应该体现的特点
① 清晰定义项目边界，明确设计依据、设计原则、设计指导思想，明确项目组成、产品方案、原材料消耗及来源、建构筑物设计、入廊管线及仪器仪表选型等。
② 要在初设阶段进一步勘察综合管廊沿线工程地质状况，规避地质风险并为土方工程、基础工程提供可靠设计。
③全面且准确的设计概算是项目造价控制系统的关键指标，当项目发包人试图自我承担设计风险时，这个指标便是控制施工图设计的重要参数，即依据施工图编制的预算不能超过初步设计概算！而当项目采用EPCO模式时，它既是发包人想要达到的总投资控制目标，又是推动承包人合理配置资源、充分释放管理能效才能争取得到的项目效益目标。
④ 初步设计系统文件是工程设计的重要组成部分，编制完成以后应该报项目设计审查主管部门审批，明确项目符合国家方针、政策和行业规章、标准的要求；符合可行性研究要求；切合实际、安全适用、技术先进可靠、经济合理等。
2）综合管廊初步设计承担单位的选择
现在普遍要求是工程设计综合甲级或市政公用工程行业设计甲级资质，使得出现了市政工程设计院主导综合管廊工程设计的局面。
按上述资质设置门槛，将使综合管廊设计单位选择面大大缩小，这不仅弱化了采购效果，同时也把很多有能力承担综合管廊设计的企业挡在了门外。当预设综合管廊工程实行EPCO模式时，应把是否具有工程总承包的能力和业绩作为综合管廊工程初步设计承担单位的考察重点。因为只有具备工程总承包经验的设计单位才能高屋建瓴、站在项目顶层设计的高度对项目整个合同范围内的工作进行总体策划和全面协调，其提交的初步设计成果才能成为编制施工图设计，安排项目总体计划，组织主要设备、器材采购及控制项目总投资的依据。
在选择综合管廊初步设计承担单位时，其资质条件以具有国家建设行政主管部门颁发的甲级工程设计证书即可，摆脱行业束缚，广招天下英才，开创综合管廊工程EPCO领域新局面。
3）综合管廊初步设计阶段需要注重的几个问题
①保持项目可行性研究的延续性，一次性完成全面设计
长期形成的专业管线机构负责制，使得在入廊管线的设计、施工、采购等环节所形成的技术标准、工程经验呈现出高度的行业化、部门化色彩，以至于没有几家设计机构能够承担完全覆盖所有入廊管线的全面的工程设计。
因此要培育一批能够统揽综合管廊全部工程设计的单位作为设计总牵头人，专业设计采用分包制，从而明确整个项目的设计风险分担机制，让最有条件和能力承担设计风险的一方承担该风险，另一方面也让政府实施机构摆脱技术管理的重负，释放更多能量去关注其他该关注的事项。
统揽设计的总牵头人一个艰巨的任务就是与各管线权属单位及其下设的专业设计机构的沟通。解决办法是：一是通过政府实施机构加强组织协调，二是在政府方委托综合管廊可行性研究设计单位时宜一并考虑继续委托其承担初步设计的可能性
②注意设计的可施工性，避免返工
以前我们更多关注的对象是综合管廊的廊道及其附属设施，对管线工程兼顾的程度和力度相对有限，因此在设计的可施工性方面可能会忽略廊道与管线之间存在的制约关系，给项目建设带来隐忧。
在未来的城市地下综合管廊工程初步设计中，应借助设计总牵头人的系统筹划和与专业设计分包的紧密配合，着重解决诸如：廊道内具有水平推力的大型管道支承问题、大规格管线最小转弯半径与廊道的平面设计关系问题、管线最大纵坡限制与廊道的竖向设计关系问题、管道与线缆吊装敷设施工的着力设计问题、各种共舱管线垂直安全间距及安装空间预设问题、各种管线的引出及与引出口的设计关系问题等。通过一揽子统筹设计解决综合管廊安装工程的可施工性。
③突出综合管廊廊道与各类管线监视监控统筹设计
综合管廊的建设要与城市地下管线信息管理系统建设同步。
广义的城市地下管线管理信息系统要求建成分级、分布式的地下管线信息数据库、建立公共数据交换服务平台、建立具有空间化、数字化、网络化、智能化和可视化的技术信息系统，实现地下管线信息的实时、动态管理与维护，提供地下管线信息的检索、查询、定位等服务。
狭义的综合管廊项目信息系统包括完善的新建综合管廊工程建设档案及竣工的综合管廊各类管线信息数据库以及管廊及内部管线生产运营信息处理。
因此，综合管廊工程必须在初步设计阶段清晰且完备地对综合管廊廊道与纳入廊道的各类管线进行监视监控设计，建立本综合管廊的信息系统，并为接入上层信息交换中心提供保障。
④突出初步设计总投资控制概念，为后续工作创造条件
初步设计阶段完成的设备清册、概算书是项目实物采购和工程总造价控制的直接依据，而根据初步设计原则进一步编制完成的施工图则是项目工程数量和工程质量的直接控制依据，因此，工程项目的初步设计成果是后续项目实施过程的总体控制依据。
对于城市地下综合管廊工程而言，无论是在传统的设计、施工独立承包制还是EPCO工程总承包制的建设管理方式下，到了初步设计环节都必须要求设计单位突破单一设计的陈旧观念，在完成必要的初步设计说明书、图纸、清册、概算、专项设计说明等技术文件的基础上，还要为项目的施工组织、进度安排、竣工试验及竣工后试验、劳动定员、资金筹措、财务评价、工程验收等相关管理服务提供资讯，发挥好设计是项目综合管理龙头的作用。
1.3 发挥好EPCO方式下社会资本方设计单位的作用
1）对社会资本方设计单位的要求
EPCO方式下的招标邀请，竞标施工图设计的单位其角色已经转变成社会资本。
投标的社会资本可能是具有设计资质的、包括施工、运营、融资能力在内的实力强劲的单一工程总承包商，也或许是包括拥有设计资质独立法人在内的、与其他社会资本构成的联合体。此时，政府实施机构的采购责任就是把好潜在的承担设计的社会资本入门关，即除了考察他的设计资质，同时还要看他有没有能力既把设计责任担当起来又在不损害公共利益的前提下通过释放它的技术优势和管理能效收获项目的建造和运营的综合效益。而这个能力就是工程总承包能力。
对于PPP项目，社会资本在采用EPC建设管理方式建造完毕后，还要进行有效的特许经营期的运营管理，因此，社会资本在施工图设计阶段还有一个权衡建造与运营投入关系的问题，这将为施工图设计留下优化的空间，同时也将对施工图设计单位构成考验。
2）选择社会资本方设计单位的步骤和注意事项
①设计资格预审及需要注意的几个问题：
a）投标人主体资格要出具主体资格证明文件，包括企业法人营业执照、法人授权委托书、组织机构代码证、税务登记证、设计资质等级证书、联合体协议书等。
b）项目经理及设计资源配置推举的项目经理简介，设计资源配置说明，项目经理及设计团队的信息必须齐全，并对项目经理和主要设计人的资格、资历、业绩及经验等进行必要的文字描述，
c）投标人业绩投标人必须按照要求提供近年来承担的类似工程设计（或工程总承包）情况一览表，并附：项目合同、竣工验收证明材料、发包人评价报告等。
d）投标人的企业财务状态投标人需要对本公司的财务状况进行说明，它主要包括三个方面：账户信息；资产负债情况；第三方财务审计情况。
e）投标人的企业信誉和信用投标人提供的可资证明其信誉、诚信等方面的附件可以作为具备资格的重要的参考依据。
②采购程序执行过程中的报价评审
采购程序执行过程中的报价评审是考察综合管廊PPP—EPCO项目社会资本施工图设计和对项目总体掌控能力的关键环节。
原则上EPCO方式的投标文件由商务报价书、技术建议书、实施建议书三部分文件构成，在投标文件中的技术建议书、实施建议书编制过程中承担设计的部门起着决定性的作用；招标代理机构应合理设计标底价格、评标办法、评分项的分值及权重；为凸显EPCO功效，评标专家应着重审查它的技术建议书和项目实施建议书的编制水平和质量，利用综合评分法选出得分最高者并授予中标资格。
③合同谈判
获得中标资格的社会资本应在规定的时间内与政府实施机构进行合同谈判并签订项目合同。在这个过程中不乏谈判失败而由第二中标人替补并与招标人继续进行合同谈判的现象发生，也就是说，合同谈判又一次给了招标人进行细节化甄别的机会。
1.4 发挥好EPCO方式下社会资本方运营单位的作用
1）PPP—EPCO模式下综合管廊集约化运营的软硬件配置要求
①信息化建设与应用是地下管廊综合运营管理的基本要求
综合管廊信息系统是城市地下管线信息系统的有机组成部分。在城市地下综合管廊信息系统中，除了综合管廊的地理信息和容纳的管线属性信息之外，综合管廊内部的信息管理是工程项目在建设期和运营期的重要工作内容之一，它应该包括廊道环境管理信息系统和各类入廊管线生产运行信息系统两大部分。
②廊道环境管理要素及其信息系统的建立
廊道环境管理特点包括：生命周期长（设计寿命为100年）、内部管线设施的更换周期长、线性分布、距离较长、管廊设施主体位于地下、空间相对狭小、存在照度、氧气、湿度、粉尘微生物、动植物干扰等因素。
廊道环境风险因素包括：灾害类风险；环境类风险；设备类风险；人员类风险。
所以，监视监控系统应由环境与设备（包括消防、通风、温控、供电、照明、监视与报警、排水、标识）系统、监控系统、安全防范系统、通信系统、预警与处警系统、地理信息系统、信息管理统一平台等构成。
③各种入廊管线的运行操作、安全监控与信息处理
可能置入综合管廊内的管线主要有电力电缆(高压、低压)、通信线缆(包括电信、联通、移动、网通、铁通及有线电视信号)、燃气、给水、热力、污水和雨水管道，还有路灯电缆、交通信号指挥线路、中水回用管道、供冷管道、垃圾管道、充电桩线缆及其他专用管道(如军用管道等)。
上述每一种管线甚至同一种类但不同规格的管线其运营操作和安全监控的方法、要素都可能不一样，因此要有针对性地、结合专业要求分别设置就地与远程控制、特殊目标长期监视、巡回检测、预警与应急联动、信息管理统一平台等。
2）实现PPP—EPCO方式下管线运行和廊道管理有机融合
综合管廊安全运营是一个廊内各种管线稳定运行及综合性安全监控和廊道适宜环境有效保障的集合概念，综合性安全监控及保持廊道适宜环境是管线稳定运行的基本条件，管线稳定运行是综合管廊运营管理的终极目标。
集约化管理就是要将管廊及其里面容纳的各种管线所有需要监视监控的因素汇集于同一系统内，通过信息管理平台并交由训练有素的统一的管理机构来实施的管理，任何游离于系统之外的管理手段和方法都将破坏集约化效果。
综合管廊的集约化管理将通过中央控制室实现。中央控制室是实现管线稳定运行和廊道环境管理有机融合的统一的管理平台，由此反过来要求与运营相关的设计、采购、施工应一次性完成。
综合管廊信息管理平台应包括：
①对各类管线生产监控与报警配置所组成的系统进行系统集成，使其分别具备数据通信、信息采集和综合处理功能。
②对综合管廊廊道环境监视监控系统与各管线安全监控与应急响应系统进行关联设计，实现应急联动功能。
③与各专业管线上位机系统实现联通，接受并执行上位机指令，满足上位机调取、传递、综合处理相关信息的要求。
④与各专业管线下位机系统实现联通，向下位机发出指令并通过与下位机信息交换及时掌控及调节管线生产运行指标。
⑤与城市地理信息系统联通，为创建智慧城市添砖加瓦。
