北京中建政研信息咨询中心法律顾问 贠自强
2017年7月7日，国家发改委正式对外发布了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)。自2013年底胎动以来，PPP逐步被提高到了供给侧改革、投融资体制改革、国家治理体制改革的高度，在国务院的顶层设计之下，由发改委、财政部的分工主推，轰轰烈烈，不断规范和深入，成为了新型城镇化建设、新农村建设、特色小镇建设乃至一路一带战略的重要推手。搞PPP就是讲政治、就是抓经济、就是促改革、就是惠民生，地方政府特别是财力窘迫、甚至仅仅是吃饭财政的地方政府不搞PPP显然是不合时宜的;就以基建企业为主体的社会资本而言，在房地产市场调控趋严房建市场萎缩、EPC\BT乃至政府购买服务被严格规范乃至禁止后，PPP也成了不得已的战略选择。问题是：
一、目前我国已实施PPP项目中大约95%以上为新建项目，存量项目很少，可以说目前的PPP是一条腿走路，PPP项目结构亟待优化，PPP发展的短板其实也就是PPP的发展方向和空间。
二、PPP以物有所值为基础，以符合财政为条件，新建项目投融资金额大，回报要求必然也高，新建项目PPP距离天花板已经不远，特别是在政府规范PPP操作和严控地方债务风险和金融风险的背景之下。
三、中国经济发展的三驾马车中，数十年以来，投资一直扮演着极为重要的角色。有投资，必然有存量资产、存量项目和存量债务，如何在盘活资产、减轻债务的同时，激活民间投资，实现良性循环，对中国经济的高速稳定发展的必要性、重要性及紧迫性是不言而喻的。
在此背景下，本文试图就以PPP模式盘活存量资产，改造存量项目，将政府债务转化为企业债务等问题，做一些初步的分析和探讨，以期破砖引玉。
一、几个基本概念
(一)、PPP：政企合作，是中国经济市场化(或者私有化)的产物和体现，重点是第三个P：伙伴关系或者合作关系。PPP以项目边界条件为基础，以投融资和基于绩效考核的回报机制为核心，为此构造交易机构、监管架构及合同体系，并进行全生命周期的动态管理，以期实现物有所值和合理回报，并提高公共产品、公共服务的供给效率，提高政府治理能力。
(二)、存量资产：这里主要是指政府非流动存量资产，按照财政部令第78号《政府会计准则——基本准则》的规定，包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资等。
(三)、存量项目：这里主要指存量资产中的在建工程。
(四)、存量债务：目前我国地方政府债务的范围，依法是指地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。这里的存量债务是指截至目前以非政府债券形式存在的政府支出责任。
二、“盘活”及其意义
投融资问题是PPP永恒的话题。对于存量基础设施项目进行PPP运作，对政府方而言重在盘活存量资产，减少政府债务并获得流动性。但这并不是终点。
对于社会资本而言，存在着项目的再次盘活问题。根据基础资产不同，基本分两种情况：
1、拥有资产所有权。这种情况下，利用项目它项权利进行增信融资是对项目资产的第一层次的运用和盘活;下一层次包括并不限于：基于项目稳定的现金流，可以进行资产证券化或者发行项目收益债进行融资，从而减少财务费用，并获得流动性。
2、对于只是受让了特许经营权的项目，由于有稳定的现金流，利用资本市场，通过资产证券化或者发行项目收益债进行融资也是完全具备条件的。
“对采用PPP模式盘活存量资产的基础设施项目，支持通过资产证券化、发行PPP项目专项债券等方式开展市场化融资，提高资产流动性，拓宽资金来源，吸引更多社会资本以不同方式参与“，“发改投资〔2017〕1266号”文的上述描述充分证明，存量基础设施PPP只是搭建了一个平台、打造了一个准金融产品，盘活的是资产，受益的是政府、社会资本和社会公众，最终是中国经济。故此，从融资和资产流动性的角度来看，PPP打开了存量资产的价值大门，意义非凡。
三、“加快”是要求也是趋势
存量项目本质上属于存量资产的范畴;而负债形成资产、资产随着债务转移(最高人民法院从1998年左右就开始接受“债务随企业财产变动原则”，并有一个逐步发展完善的过程;最终，最高人民法院在2003年颁布了《关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》，正式在司法解释中确立了“债务随企业财产转移”原则)，又是极为重要的会计准则和法律规定。由此可知，盘活存量资产、改造存量项目与处置政府存量债务之间有着直接的甚至必然的联系。PPP是盘活存量资产、改造存量项目、处理政府存量债务的重要机制和方式方法，也是PPP深入发展的必由之路，“加快”是要求也是趋势。这一要求和趋势在政府有关部门的文件中的体现也是是很清楚和明确的，如：
财政部关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知(财预〔2014〕351号)规定：地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的;通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。
国务院办公厅《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函[2016]88号)支出，地方政府财政重整计划中的处置政府资产，是指由指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。
在2014年11月30日推出第一批示范项目的时候，财政部在《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号”)中就指出，“各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT(移交-运营-移交)等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险”。
在2015年2月13日发布的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号)，则进一步明确要求，市政公用领域推介PPP项目的基本原则包括“坚持存量项目为主”，“为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造”，“对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型”，“对企业在建但因各种原因停滞的(市政公用)项目，政府可以注入一定资金，与企业合作”。
2015年5月19日，国务院转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)再次提出，“积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设”。
2015年6月25日财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)再次强调，“优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP项目。重点推进符合条件的融资平台公司存量项目，通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式转型为PPP项目。存量项目债务应纳入地方政府性债务管理系统，或2013年全国政府性债务审计范围。对合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现‘物有所值’的项目，财政部将不予受理。”
再以上文件的铺垫下，2017年7月3日 国家发改委“发改投资〔2017〕1266号”文全面系统的就运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作做出了部署，文件的入题词是“加快”。
可以预见，在现实的迫切需求和政策的大力支持下，存量资产PPP必将掀起高潮。
四、存量项目PPP的运作模式
“发改投资〔2017〕1266号”文明确：对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本;对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。
由此可知：
1、存量资产PPP，首先要“根据项目特点和具体情况”，准确界定存量资产的内涵、外延及特征。如上所述，存量资产可能是固定资产、在建工程、无形资产、长期投资等，对应的权利可能“发改投资〔2017〕1266号”文是提到的所有权、股权、经营权、收费权等。从运作模式的角度来看，若存量资产是股权长期投资，则PPP模式更可能是股权合作。
“发改投资〔2017〕1266号”文的一大亮点，可能就是直接或者间接明确了存量基础设施资产的范围，突破了常识上基础设施存量资产等同于存量基础设施固定资产的狭隘看法，为“积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产”奠定了基础。
2、按照财政部“财金〔2014〕113号”文(《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》)的解释， TOT是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式; ROT是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。财政部的上述关于TOT\ROT的定义显然与现实及相关法律规定不符，因为该两种模式中，转让的往往不是“资产所有权”，而是作为无形资产的特许经营权，甚至是股权。
3、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等PPP运作模式是此次“发改投资〔2017〕1266号”文正式明确系统提出的，在实践中如何灵活运用，需要进一步探索。但毫无疑问，PPP离不开规范，更离不开创新;改革开放近四十年来莱历史形成的基础设施存量资产的形态、性质和具体情况千差万别，所面临的问题和诉求也各不相同，相对于新建项目而言，存量资产PPP更需要摒弃简单的流程和套路，大胆创新和灵活运用，作为智库的PPP专业咨询机构大有可为。
五、存量资产采用PPP模式的几个值得探讨的问题
对于产权明晰、无债务负担而又能带来稳定现金流的存量基础设施项目，运用PPP模式进行盘活是比较简单的，不作为本文讨论的重点。本文以下拟探讨的是存量PPP项目的一般要素及特殊情形。
(一)存量界定
1、存量资产(含存量项目)的界定：
财政部《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法>的通知》(财金[2017]1号)规定，项目识别阶段应当公开的基础资料包括“存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告，以及存量资产或权益转让时所可能涉及到的员工安置方案、债权债务处置方案、土地处置方案等(如有)”。
“发改投资〔2017〕1266号”文明确，存量资产PPP运作，前提是“边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定”。为此，“要做好尽职调查、清产核资等前期工作，合理确定国有资产公允价值，努力解决国有产权核实与界定、债权债务处理、人员分流安置等问题”。
由此可知，掌握历史资料，明确权属和项目边界条件，合理估值，解决遗留问题，乃至清晰商业模式，都是存量资产PPP的基础。
2、存量债务：财金[2015]57号文要求，存量项目债务应纳入地方政府性债务管理系统，或2013年全国政府性债务审计范围;对合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目，财政部将不予受理。既然存量资产PPP的目的之一是化解政府及项目债务，准确的确定存量债务、明确处置方案以及为此最终达成相关协议是必须的。
(二)资产评估问题
存量资产一般为国有资产，进行PPP运作一般要涉及资产转让，故此无论是从国有资产管理还是从商业交易的角度来看，资产评估都是必要的。国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)明确指出，“存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖”。按照财金[2017]1号文的要求，第三方出具的资产评估报告是该类PPP项目的基础资料。
值得探讨的是，只转移经营权的基础设施项目，是否有对经营权(无论是作为无形资产还是作为金融资产或者金融工具)评估的必要。按照《国有资产评估管理办法》及其施行细则的规定，在资产转让和非经营性资产转为经营性资产时，才必须要按照程序进行国有资产评估。作为固定资产的基础设施，在只阶段性让渡经营权或者运营收费权的情况下，不属于资产转让，恐怕并不需要强制评估。从PPP的交易关系结构来看，政府付费或者缺口补助项目，经营收益并不能弥补社会资本的投资(包括以承担项目债务形式的支出)及合理回报，根据财政部《关于印发企业会计准则解释第2号的通知》(财会[2008]11号)，特许经营权仅仅是一个交易工具或者金融工具，显然没有评估的必要;至于完全使用者付费项目，特许经营权被认定为无形资产，评估可能是必要的，因为项目的PPP边界条件(如合作期限)及调价机制等有赖于对应特定资产收益权的价值。
(三)存量项目与财承。
运用PPP模式盘活基础设施存量资产一般不涉及投资建设问题(在建项目除外)，社会资本投入有限，项目一般有较为充足和稳定的现金流，不会占用太多甚至不需要占用财承额度。但由于存量项目往往附带着存量债务，对于政府付费的项目和政府缺口补助的项目，多多少少是要占财承额度的。由此看来，并非所有存量项目都能给地方政府带来现金流，但这并不能成为否定此类存量项目PPP运作的必要性;原因在于，此类项目必然会减轻和平滑地方政府债务负担，提高供公共产品、公共服务的供给效率，同时增强政府的治理能力。
(四)在建项目PPP
“发改投资〔2017〕1266号”文还明确，“对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入”。毫无疑问，存量资产包括未完工的在建项目。问题或者耐人寻味之处在于，在建项目为何会存在，是否难以为继。分析起来可能会有如下几种情况：
1、政府采购工程，能够继续完成，财政资金的杠杆效应几乎为零，财政压力巨大。
2、违规实施的工程项目，比如采用变相的BT模式，或者将工程项目包装为政府采购服务，按照规定目前必须予以整改。
3、以平台公司名义实施的政府工程，由于政府信用难以继续利用，融资困难，按照财建〔2015〕29号文的描述处于“停滞”状态。
4、其他。
无论是何种情况，从发改委“发改投资〔2017〕1266号”文的表述来看，基本思路是面对现实，吸引社会资本特别是民间资本进入，PPP需要探索的路径。
(五)无经营性现金流存量项目的盘活问题
发改委“发改投资〔2017〕1266号”提出，“优先推出边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产”运用以PPP的模式予以盘活，并且“支持社会资本方创新运营管理模式，充分挖掘项目的商业价值，在确保公共利益的前提下，提高合理投资回报水平”。而现实是，过去以EPC\BT等模式建设的非经营性存量项目数量也不小在，目前存在着尚未化解的遗留政府债务，且有维护管养的需求。对于这类非经营性存量资产，能否以及该如何利用PPP模式予以盘活?
答案应该是肯定的。原因在于，“优先推出”现金流稳定的优质经营性存量资产，并不表明非经营性存量资产就不该推出。况且，PPP的目的之一就是化解地方政府存量债务，将政府债务转化为非政府债务。国办发〔2015〕42号)文对此规定很清楚：“积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设”。问题是如何推出。可以考虑的方式和因素是否包括：
1、充分挖掘项目的商业价值，适当扩大项目特许经营权的内涵和外延。如市政道路项目，可以考虑将道路沿线的广告资源纳入项目特许经营的范畴。
2、优质项目和一般项目的组合打包。
3、新建项目和存量项目打包。
4、其他。
是否可以认为，缓解、化解政府债务，提高存量资产的供给效率，激发了民间投资活力，也属于盘活存量资产的题中应由之义。盘活存量资产，并不简单的等同于政府获得现金流。
(六)PPP之股权合作遐想
股权属于存量资产无疑。在发改委“发改投资〔2017〕1266号”文中，将基于股权转让的股权合作作为了存量资产PPP的一种形式，并提到了事业单位、国有企业改制问题和混合所有制改革问题。再联系到多部门反复强调的重点鼓励和引导地方融资平台公司存量项目转型为PPP项目，是否可以预见：由政府主导，平台公司以股权出资或者转让部分股权，与社会资本合作，是政府平台公司的存量项目以PPP模式改造的路径之一?
总之，就存量项目通过PPP模式盘活，发改委指明了方向，规划了路径，留下空白，一片蓝海就在眼前。
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