特高压国家工程陷僵局 国家电网十二五规划难产

    本报首席记者 赵忆宁 北京报道
   
    来自国家电网的权威消息源证实，已有多条特高压输电线路因国家规划意见分歧、评估、审批迁延而搁置。21世纪经济报道记者获悉，甚至有“淮南-南京-上海”和“武汉-雅安”的两条线路在递交评审后难以进入行政核准程序。
   
    “中国特高压电网”是指1000千伏的交流或±800千伏的直流电网。目前中国既是全球唯一掌握特高压技术，也是全球唯一进行商业化运营的国家，目前已经建成“两交两直”特高压工程，实现累计送电量1380亿千瓦时。2013年1月18日，特高压交流输电关键技术、成套设备及工程应用荣获国家科学技术进步特等奖。
   
    与当前已成为国家领导人对外推销主项的高铁技术的命运有所不同，特高压电网在刚崭露头角、大规模建设尚未展开之际，即陷入此伏彼起的争议，使其推广建设面临明显障碍与不确定。高铁技术最初以所谓“客运专线”之名开展大规模建设，因而得以很大程度规避了舆论的关注与争议，直到武广高铁等线路开通、大规模建设已有阶段性成就之后，高铁是非才成为重大舆论议题。即便如此，高铁技术仍然逐渐成为“中国制造”的新名片。
   
    技术成熟且世界领先的特高压，有机会成为另一张“中国制造”的新名片吗？前景堪忧。虽然国家十二五规划纲要明确要“发展特高压等大容量、高效率、远距离先进输电技术”，但至今国家电网“十二五”规划仍被搁置。
   
    特高压评估逾期未果
   
    2012年12月5日，国家发改委正式委托中国国际工程咨询公司（以下简称中咨公司）开展华东环网交流特高压项目北半环（淮南-南京-上海）工程评估。项目评估函中明确写到，评估时限为 30天。而一年已经过去，仍无评估结果。
   
    类似华东环网交流特高压项目北半环项目等待评估的，有一列长队，其中包括雅安-武汉特高压交流工程，这是一条将四川清洁能源水电外送至湖北等省市的电力大输送工程。“这个工程的评估，发改委也是委托中咨公司评估，评估时限是45天，到目前为止，时间已过，仍旧没有启动评估程序”，国家电网发展策划部副主任吕健说。另外，“从锡盟到南京输电项目，我们也拿到了路条，我们上报核准后，到现在也没有下文”，中国电力科学院总工程师印永华说。
   
    参加华东环网项目评估的印永华告诉记者：“整整一年过去了，要求30天完成的评估，中咨公司三个月以后才启动，到现在为止没有给出评估意见，为此我们非常着急”。此前，国家电网公司委托中国电力顾问集团公司组织6家设计单位已完成此项目的可研，取得了所有的支持性文件，正式上报国家发改委申请核准。
   
    在中咨公司评估专家组的几次调研后，于今年10月24日在北京正式召开工程评估会议。在参加评估会议的19位专家中，有14位专家明确表态支持核准该项工程建设，有5位专家持不同意见，评估结论是支持该工程建设。但在 11 月 28日中咨公司内部审议时，还是因个别专家坚持不同意见，使已形成明确结论的评估报告搁置。到现在为止，评估报告一直没有上报国家发改委。
   
    为何在投票表决14：5——赞成者居压倒性多数——的情况下，中咨公司的评估报告迟迟不能上报国家发改委？相关人士认为，交流特高压支持者和反对者的争论仍然是重要原因。这些争论从特高压建设开始，一直没有停止。
   
    华东电网既有能力之辩
   
    在特高压论证、上马之初到现在，少数人始终反对发展特高压，反对的理由随着工程建设进程不断变化。从最初认为中国发展特高压输电技术不可行，到工程安全性问题，再到特高压造价高不划算等，这些质疑声浪中，中国特高压技术和工程的研发建设方仍在积极作为。
   
    目前有关华东环网项目最新一波质疑，焦点是特高压交流环网问题，即华东地区现有的500千伏主网架是否能承接更大规模的外来电。
   
    今年夏季，连续48天的高温造成电力供应紧张，这使得区外送电成为华东一些地区迎峰度夏的主要手段。江苏省发改委能源局煤电处处长戚玉松说：“8100多万千瓦的负荷压上来，江苏本省所有的发电能力全部用完，还有720多万千瓦的缺口。”分管调度运行的华东电网副总张怀宇称，华东地区今年夏季用电峰值达到了2.09亿千瓦，超过国网年初的预计。
   
    国网系统人员还认为华东区域缺口将扩大。国务院今年9月下发的《大气污染防治行动计划》，明确规定长三角在2017年的细颗粒物浓度必须下降20%左右，这使得各省市均倾向于更多依靠区外送电，从而减少本区域内燃煤电厂的数量。据国家电力调度通信中心副主任李明节估算，到2020年，华东电网的区外来电至少要达到1.3亿千瓦的需求，目前的区外来电是2000多万千瓦，未来几年至少要有1亿千瓦以上区外来电输入华东电网。
   
    以前述特高压华东环网工程升级当地现有500千伏主电网，曾被部分电力系统人士视为应对电力供应缺口的机会。国网能源研究院院长张运洲表示，“华东500千伏电网不能承受多回直流同时闭锁的冲击，而1000千伏特高压电网可以承受更大规模的潮流转移和冲击，出于安全性考虑，必须升级主网架”。
   
    而反对者清华大学电机系研究员王仲鸿指出，安徽在2012年已是电煤净输入省，已建成的南半环将面临无电可送的尴尬局面。安徽未来无电可送，环网的功能只能是将省外来电再转送出去，“这完全可以通过优化目前的电网来解决”。关于大量区外来电带来的电网容量问题，他认为，华东电网到2020年可能发展到3亿千瓦以上，而世界上最大的500千伏电网容量已达7亿-8亿千瓦，但后者并未采取升压到特高压电网去解决发展中遇到的技术问题。
   
    北京经济技术研究院院长刘开俊对此指出，目前安徽仍是电煤净调出省，根据安徽省能源局统计，全省煤炭保有储量529亿吨，2012年电煤净调出1534万吨。已建成的南半环工程配套电源596万千瓦，是有电可送的。我国国情所致的西部、北部向中东部地区大规模输送电力所形成的强大电力流，华东地区500千伏电网无法承载。应对这种系统性问题，“头疼医头、脚疼医脚”就不行了，必须要用技术升级的手段系统解决。“事实上，北美及欧洲电网同样有远距离大规模输送海上、陆上风电的迫切需求，但由于国别、市场的层层壁垒，面对成熟先进的特高压技术，也只能望"特"兴叹。”
   
    面对种种争论，电力缺口大、急需调整能源结构的地区难以置之度外。6月28日，评审专家组在上海召开调查会，听取华东四省一市政府代表以及电网公司代表汇报经济发展和电力发展情况与规划，江苏省地方官员非常着急。去年，江苏经济总量全国排名第二，其已长期存在电力缺口，而且也面对落实《大气污染防治行动计划》的压力。江苏能源局煤电处处长戚玉松说：如果不能建，江苏省以后的电力需求该怎么解决？
   
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    议而不决的工程评估
   
    针对评估环节的悬搁，国家电网上报国家发改委，明确提出希望改进现有评估机制。新近的一份《情况汇报》中写到：落实党的十八届三中全会关于转变政府职能、简政放权的要求，根据电网的系统性、网络性特征，重点加强对电网规划的整体评估，不再具体评估单个项目；电网规划批复后，规划明确的项目原则上直接进入核准程序。
   
    按照《企业投资项目核准暂行办法》（国发［2004］19号）规定，项目核准机关在受理核准申请后，如有必要，应在四个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。显然，国网方面认为中咨公司的评估不是必经的程序。国网发展策划部副主任张正陵表示，交流特高压项目都经过了可行性研究，各级政府也均出具了支持性文件。之前的“晋东南-南阳-荆门”交流特高压试验示范工程，已经建成的华东环网南半环“淮南-浙北-上海”工程，和今年4月开工的“浙北-福州”工程，都是直接核准，未进行评估。
   
    中国电力联合会副秘书长欧阳昌裕认为，中咨公司是八十年代国家投资体制改革的产物，这个制度设计是对的，但现在对那些有分歧而拿不定主意的，特别是连决策者也拿不定主意的工程，应该委托多家机构进行评估，多听取不同的意见，才能有利于决策者做最后的权衡；如果仅委托一家，首先是有一家之言之嫌，其次是如果这家机构本身带有倾向性，很难做到公正评估。
   
    事实上，与中咨公司资质相同的评估机构有50多家。与目前电网项目评估机构实际仅中咨公司一家比较，在铁路、石油、石化等行业上项目评估中，均有多家评估机构参与。为此，国家电网呼吁增加评估机构，引进市场机制，保证评估客观、公正、透明、高效。
   
    电力系统自动化与稳定性理论专家、中国工程院院士薛禹胜是党外人士，他表示，过去在三峡工程、高铁建设、大型核电站的评估论证中，都曾存在不同的意见和声音，而且反对者的数量也有相当的比例，因而需要按照既定的决策程序科学论证和实施。在他看来，像特高压这样长期因为个别人的反对而影响和阻碍工程决策，是一个奇怪的现象。评估机制的变革，不仅需要科学的论证程序，更需要各个方面的共同担当，勇于负责。
   
    “十二五”电网专项规划难产
   
    一些具体项目的评估被搁置，只是特高压工程建设目前困局的细节部分。更重要的难题是，国务院曾要求制定的“十二五”电网专项规划的迟迟不能出台。“十二五”已经过去三年，国家能源局仍旧没有拿出专项规划。国家电网人士认为，由于政府没有制定电网的发展专项规划，才直接导致电网建设缺失全局的专项规划指导，这是单个项目就工程论工程、一事一议的根本原因所在。
   
    薛禹胜指出，目前，如何建立可靠的电网，如何使电网提高对能源使用的效率，以及电网的投资效率等等，这些重大问题都迫切需要以一个规划来回应。
   
    其中的关键问题，是目前中国电力资源存在严重的区域不平衡状况，而特高压国家工程何时可以派上用场，化解这一难题。
   
    在华东环网项目在上海的调查会上，即有专家提出，特高压重点工程迟迟不能核准，内蒙、东北等地区火电窝电、风电弃风以及西南水电弃水形势严峻，东部则能源短缺、雾霾加剧，同时由于长三角地区已形成多直流接入的“强直弱交”电网结构，500 千伏电网不能满足电网安全运行需要，存在大面积停电风险。
   
    原国家能源局局长张国宝指出，一方面一些城市雾霾肆虐饱受诟病，另一方面主要分布于内蒙、东北、西北的清洁能源又大量弃用，有电却送不出来，实在不应该。究其原因主要是特高压输电线路旷日持久的争议久拖不决。他认为，之所以无休止的争论而无人拍板，反映出的是决策者担当精神的缺失。错过发展机遇，损失和代价将是历史性的。
   
    长期做规划制定的欧阳昌裕告诉21世纪经济报道记者，今年上半年中国电力企业联合会向国家能源局提交了《加强电力统一规划机制的研究》报告，建议政府部门应侧重对规划的制定与框架的设计，而不是具体项目的审批。
   
    今年1月1日国务院批准《能源发展“十二五”规划》，去年8月份公布了《可再生能源发展“十二五”规划》，以及《天然气发展“十二五”规划》和《煤炭工业发展“十二五”规划》。但是，涉及国民经济发展的重点领域的电力与电网的专项规划却一直未能出台，特高压的大发展因而无法提上日程。
   
    实际上，在“十一五”期间也没有出台电网的专项规划。国家能源局为何没有制定电网专项规划？记者希望向国家能源局求证，国家能源局有关司局在接到电话后拒绝接受采访。而据业内人士称，一直支持特高压发展的原江西省省长、电监会主席吴新雄，在履新国家能源局局长后，也多次召开会议，意图尽快出台特高压十二五电网规划。
   
    据欧阳昌裕介绍，编制电网的专项规划前提是要有全行业的电力规划。电力规划要研究的内容，更多是通过电网专项规划来解决。国家能源局编制电网“十二五”专项规划有两个选择，其一是完全另搞一套，其二是根据两个电网公司提出的规划进行评估整合，形成一个政府的规划。
   
    在国家能源局的要求下，国家电网集中100多人，采用仿真模拟电网计算的方式，用了五年时间做出了《国家电网“十二五”专项规划》。据中国电科院(300215,股吧)系统所规划室主任周勤勇介绍：“仿真建模数据覆盖了国网公司五大区域电网（包括西北、东北、华北、华中、华东），有1.1万多个结点，仿真线路3.5万多条”。这一规划分别于2010年9月、2013年5月上报国家能源局。显然，该规划的定位是国家电网公司的规划，而不是国家电网的专项规划。
   
    现在“十二五”规划还有两年即将结束、已经到了中期评估阶段，国家能源局没有按照国务院的要求制定出《国家十二五电网专项规划》，而在九月份批准公布了《南方电网发展规划（2013-2020年）》。
   
    当记者问到为什么南方电网公司的规划顺利发布，欧阳昌裕介绍说：“第一，南方电网是一个区域网，仅覆盖广东、广西、云南、贵州、海南，相比较国家电网范围很小；第二，南方电网没有提出建设特高压，规避了分歧，可能更符合他们的口味”。
   
    电网的专项规划编制难以出台的实质在于，围绕是否应建设特高压电网存在严重分歧。
   
    “发展特高压等大容量、高效率、远距离先进输电技术”，已经明确写入《国家十二五规划纲要》中，从专项规划与国家五年总体规划的关系上讲，总体规划是纲，专项规划是目。五年总体规划是全体社会最大的发展共识和发展纲领，而专项规划必须服从大局、服从国家的五年规划，并与总体规划相衔接，专项规划的编制必须在总体规划的框架下制定。
   
    对此欧阳昌裕认为：“国家能源局应该如实向国务院报告，也可拿出两个方案，列出两个方案的优缺点，请国务院做出决策，而不是搁置或者不作为。决策不仅要承担风险，更取决于政治意愿。”事实上，当编制有利益冲突的专项规划的时候，会受到比较大的阻力，很难形成共识。比如《全国主体功能区规划》，就是经过中央地方之间反复利益博弈、反复协调与协商的结果。
   
    近年来，中国国家发展中长期规划和集中力量办大事的体制优势在全球范围得到越来越多的重视和肯定。特高压国家工程目前困局令人深思之处在于，它提示，在重大问题上议而不决、决而不行的状况，意味着上述制度优势及其决策机制正在面临新的挑战。（编辑 衣鹏 张凡 申剑丽）